【财讯】时红秀：地方债的成因是什么

本篇文章2247字，读完约6分钟

据中国经济信息网报道，关于地方政府债务问题的原因，有两种比较多的解释。 一个是“宏观政策说”，为了应对世界金融危机，刺激国家经济的投资扩张计划要求一套地方政府的资金。 根据2年4兆刺激投资方案，各地需要补助资金的预计将达到1.2兆元到1.3兆元。 但是，地方政府去哪里“赚钱”呢？ 除了卖土地以外，是杠杆。 这是经过多年整治，各地政府积极介入房地产开发，纷纷成立融资平台企业的宏观经济背景。

二是“财政体制说”，即长期强调的1994年税制改革后的“收入上升、支出下降”倾向。 确实，税制改革从根本上扭转了两个比重财政收入占gdp的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重下降的局面。 1993年中央和地方省级以下的财政收入比是22∶78，支出比是28∶72。 第二年，中央政府和地方政府之间，支出的比例仅变化到30:70，收入的比例就变成了56∶44。 到2008年，中央和地方财政收入的比例为53∶47，支出的比例为21∶79。 2009年预算中，全国省以下地方支出的38%由中央政府的转移支付填补，中西部地区省以下地方政府支出的54%由转移支付填补。 也就是说，中央政府掌握了财政收入的一半以上，只承担了2成以上的支出。 地方政府只掌握了收入的一半以下，但必须负担近8成的支出。 为了在全国无论贫富，都达到“预算法”要求的收支平衡，需要在各地依靠中央财政的税收返还和转移支付。 这种结构也存在于省级以下的政府间财政关系中。

之后，随着“乡财县管”的推进，基础财政部门顺口说:“中央财政喜气洋洋，省级财政蒸蒸日上，地市财政勉强，县级财政哭父母，乡镇财政名实亡。”

但是，仔细分解一下，将地方债务积累的原因直接归结于政府间财政关系似乎还没有找到问题的根本。 至少，两者的关系不像人们说的那样直接。 否则，应该就从地方借的钱是否用于当地的经常支出这两个问题得到肯定的答案。 第二，贫穷的地方负债多吗？

2003年以来，通过实地调查和个别采访，笔者比较了东部、中部、西部和东北五个市县的地方债务数据，发现了两种现象:一是地方财政债务规模与当地财政收入没有相反的关系，富裕的地方债务较多。 二是地方政府借的钱很少用于日常支出者。 即使媒体报道有些乡镇因吃喝嫖赌被债权人告上法庭，但据实地调查，这些活动都与“吸引外资”有关，至少名义上是这样。 在本轮地方政府的大举债务融资中，资金投入了各种各样的开发项目而不是通常的预算支出项目。

地方政府想把收支关系说成是债务积累的原因。 因为这样的话，可以从上级那里进行一点财政转移支付。 但是，这笔转移支付多少钱“足够”？ 例如，2008年国家财政总支出62593亿元，其中中央政府支出13344亿元，地方政府支出49248.5亿元。 如果说收支地方政府借款的区分是“不合理的”，如果中央政府把自己的13344亿元支出全部支出给地方政府，地方政府就没有必要借款吗？ 仅2009年1年，地方政府就表明通过融资平台的债务融资就达到5万元以上。

根据《宏观政策说》，在2年4兆美元的投资刺激计划中，地方补助资金1.3兆美元，1年6500亿美元即可，为什么地方会达到5万亿美元以上？ 根据《财政体制说》，中央政府即使将2009年的所有收入转移到地方政府，自己也不花一分钱，不能满足地方政府每年5万亿美元的“合理诉求”。 这两种解释有理由没有触及地方政府债务问题的根本原因。

根本原因是，第一，如上所述，不担心破产清算的各级地方政府，同样由于不担心破产清算的中国金融机构，特别是国有银行，以及严格的市场逻辑两个“不合格”债务人和债权人的“失配”，中国贷款资源的大部分

其次，与其他市场经济国家不同，从计划经济时代到今天，中国各级政府凭借其特有的资源动员能力和机会，发挥了推动这个国家经济快速发展的引擎的作用。 到2008年底，中国国内省级包括省、自治区和直辖市的区划数31个。 包括地级市、州划分数在内的333个中，地级市为283个。 县级区划数共计2859个中县级市管辖区域856个，县级市368个，县和自治县1580个。 乡镇级区划数为40828个，其中有19234个町，15067个乡。 现阶段许多乡镇一级政府通常无权设立所属公司，在中国除中央政府外，省、地、县三级政府中，有权设立本级政府的所有公司的政权个数为3223个，根据各地条件，这个数量为3800多家 在金融危机这样突发的经济灾害面前，它们实质上是中央政府动员和依赖的“迅速应对部队”。 无论是100年从未有过的国际金融危机，还是汶川大地震这样惨烈的自然灾害，中国经济总是保持平稳快速的增长，这是美欧等市场经济国家所没有的条件。 因此，产业结构调整困难、快速发展方法难以转换、债务积累不稳定、货币不稳定等这些形成的不利结果是必须付出的代价。

第三，与上述局面共生的制度环境，即国有资源+国有资产+国有银行，在包括政府- -各级地方政府及其所属公司在内的经济快速发展引擎的体制环境下，财政危机金融解决和金融危机财政解决，具备了相应的制度条件。 所谓的财政危机金融解决，地方政府面对财政“困难”时，总是可以通过“金融创新”来处理。 例如，建立融资平台企业。 由此一旦发生金融危机，中央政府就无法担任最终保证人的角色。 可以增加免除地方财政的债务，也可以救济金融机构。 这样增发纸币的不是金融资产，而是基于国家所有的物质财产，实质上是国家的财政力量，即所谓的金融危机财政解决。

(作者单位:国家行政学院经济系)