贾康：地方税体系亟待重构 分税制应继续坚持

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主持人要求每位嘉宾用一个关键词来总结他想说的话，财政部金融司司长康佳说了这四个字。

按照惯例，党的每一次全国代表大会选举的中央委员会第三次全体会议将为下一步深化改革指明方向。即将召开的十八届三中全会也不例外，因此受到社会各界的高度期待。

10月26日，全国政协主席于在第九届海峡两岸经贸文化论坛开幕式上说，中共十八届三中全会主要研究了全面深化改革的问题，统筹推进经济、政治、文化、社会和生态文明等各个领域的体制改革。“这一轮改革的范围和力度将是空.”

从以往的经验来看，财税改革往往成为各个领域改革的重要突破口。从近年来的实际情况来看，中国的财税改革由于诸多障碍和难以达成共识而停滞不前，而其他许多改革都有赖于财税改革的第一次突破。

十八届三中全会有望回答一系列问题，如分税制将走向何方、中央和地方权力将如何划分、地方税制将如何重建、地方债务将如何解决等。

坚持分税制

自1994年以来，中央和地方分税制已经走过了20年。当年分税制改革的目标是提高“两个比例”，即财政收入占国内生产总值的比例和中央财政收入占财政总收入的比例。

从当年的改革目标来看，这个目标已经完成了。在1994年的改革中，财政收入占国内生产总值的比例为11.2%；到2012年，这一比例上升到22.6%。财政收入增长远远超过国内生产总值增长的现象多年来一直受到批评。

就另一项改革目标而言，1993年中央政府收入仅占财政总收入的22%，2012年达到47.9%。

在过去的20年里，许多人开始反思似乎“矫枉过正”的分税制，有些人甚至声称它重新开启了“中央集权时代”。

此前，浙江省财政厅曾以长三角地区的江苏、浙江和上海“两省一市”为例，分析分税制对发达地区金融的影响。数据显示，约20%的国家财政收入和中央财政收入来自江苏、浙江和上海。然而，这三个地区的地方财政收入比重有所增加，而支出比重却相对下降。三地税收总额的60%被中央政府拿走，三地发展创造的财富对中央政府和其他地区的贡献更大。同时，分税制实施以来，三地中央财政补贴收入比重逐年下降，与财税贡献形成鲜明对比。

在今年9月举行的莫干山会议上，一些代表就是否坚持现在的分税制提出了自己的看法。一些代表认为，中央政府过去缺钱，但现在钱花得太多，数万亿财政资金常年闲置在银行账户上，以致决策层提议盘活现有资金。

与中央政府充裕的资金形成鲜明对比的是，当地方政府缺钱时，高地方债务的风险就会随之而来。

出席莫干山会议的康佳认为，分税制导致的中央集权的判断是站不住脚的。康佳向《财经》表示，分税制改革实现了从行政分权到经济分权，但目前地方隐性债务、土地财政、基层财政困难等问题尚未完全解决的根源不是分税制，而恰恰是因为中国省级以下的财政体制到目前为止还没有真正进入分税制状态，这实际上是一个具有很强讨价还价色彩的多元化、复杂多变的体制。例如，浙江、福建两省不实行分税制，但实行总量分割，有些地区还不同程度地存在收入与支出包干和统一征收与支出。

“我们回去，注定没有出路。”康佳说，省以下分税制实施滞后的“病理分析”并不复杂，因为省以下有市、县、镇，“地方”的概念在中国至少有四个层次，即省级、地级市、县、镇。随着中央政府的加入，整个政府财政资源分配体系分为五个层次。如何实施20税左右的五级分税制，目前还没有技术解决方案。出路在于逐步推进“农村金融县管”和“省级金融县管”的扁平化改革，将金融实体层级降低到三级，真正实现省级以下分税制。

中国社会科学院财经研究所所长高培勇最近表示，在过去20年里，金融体系出现了偏离分税制、回归“分税制”的迹象。虽然从“财权”到“财权”的提法是现实条件下的最后手段，但它是从分税制财政体制的基点上的倒退。新一轮财税体制改革应坚持分税制。

根据国务院发展研究中心课题组最近提出的“383计划”改革思路，以分税制为基础的财税体制基本适应社会主义市场经济，总体方向将继续坚持。

收集地方权力

1993年分税制改革设计时，没有触及政府间的权力和支出责任划分，而是承诺在分税制改革后处理。

在过去20年中，政府权力和支出责任的划分基本上遵循了1993年以前中央和地方支出的模式。在分税制的前提下，地方事权与支出责任的错位越来越突出。中央政府权力不清、不合理、不规范等问题也存在。

近年来，一些本应由中央政府负责的事务实际上已移交给地方当局。例如，国际边界河流的保护、跨流域主要河流的处理、跨区域污染的预防和控制、跨区域经济争端的管辖以及海域和海洋的使用和管理都与国家利益相关，涉及许多省份，本应由中央政府管理，但却移交给地方政府。但是，养老保险、医疗保险等。涉及跨领域的劳动力流动，本应主要由中央政府管理，但现在却处于极度分散的状态。

对于中央和地方政府的职责重叠，各级财政责任不清，中央和地方政府以各种形式博弈，容易导致职责不清、相互排挤或互不提问。

财政部部长楼继伟曾写道，政府间的权力和支出责任划分积累了许多矛盾。从中央财政支出比重和中央公务员比重明显偏低的事实来看，中央政府未能承担管理责任是问题的关键。应该由中央政府管理的事务应该交给地方政府，而地方政府往往没有积极性，这不符合外部性和激励相容的原则。然而，对于一些本应由地方政府管理的事务，中央政府干预过多，影响了地方自治。

不合理的支出责任导致中央与地方政府支出规模的异化。此前，楼继伟在博远基金会和清华大学联合举办的中国金融体制改革研讨会上表示，中央政府集中了全国财政收入的53%左右，但中央政府的财政支出仅占全国的20%。“这是中国的一个特点。与任何大国不同，地方财政支出占绝大多数，而中央政府的财政支出仅占国家财政支出的10%以上。”楼继伟说道。

根据“383计划”的改革思路，财政资源的配置应通过合理的权责划分来重新确定。合理界定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事务、中央指导和鼓励事务的界限，将基本养老、司法制度、食品药品安全、边防、海域和跨区域流域管理等归类为中央权力，规范省级以下各级政府的权力界限。

按照财政部的思路，支出责任应该按照外部性、信息复杂性和激励兼容性三个原则进行划分，中央政府应该管理的责任应该向上集中。同时，中央政府负责人事任免和支出所需资金的安排。

如果维持目前的权力和支出责任分工，仅仅增加对地方政府的一般性转移支付并不能解决所有问题。而且，目前中央政府对地方政府的转移支付规模较大，很多项目比较分散，管理上也存在很多问题。适度向上集中支出责任可以减少一些不合理的专项转移支付。

例如，中央政府应重点关注一些社会保障职能、公共卫生职能、教育职能以及一些跨地区重大项目的建设和维护职能，这些职能关系到社会公平正义，涉及到全国市场统一标准的管理职能，如食品药品安全管理等。

然而，地方政府并不完全欢迎权力的集中。例如，康佳说，例如，财政部最高领导人曾明确表示，经济案件的司法权应该提升到中央政府。经济案件在某个地方审理，但案件涉及的利益可能是跨地区的。无论在哪里行使经济案件管辖权，地方利益自然会受到保护，从而影响审判的公正性。但是如果你把这件事告诉地方当局，地方官员会非常愤怒，因为这等于剥夺了他们的真正权力。

重构地方税

中央和地方权力理顺后，地方税制的重建就摆在我们面前。

地方政府缺少收入高的主要税种。自2012年营业税改征增值税以来，营业税这一收入相对较大的地方税将会消失。重建地方税体系迫在眉睫。

浙江省财政厅相关负责人在对江苏、浙江和上海的财税现状进行核算后认为，应在统一税收管理的基础上，赋予地方政府一定的税收立法权和管理权，以增强地方财政保障能力。同时，要加快研究开征财产税、遗产税和赠与税，逐步建立以财产税为主体的地方税体系。

根据国际经验，财产税可视为基层地方政府最重要的税种。增加财产税也有利于在间接税体系的基础上逐步提高直接税的比重。然而，中国的房产税仍处于起步阶段。

比如个人住房财产税。财产税在所有国家都是一个相对较大的税种，在大多数国家它被用作地方税。开征物业税将为地方政府在城市和环境领域的支出找到一个收入来源，有助于引导和改善地方政府的行为，使其更加重视公共服务和基础设施的改善。然而，财产税也是一个很难征收的税种，需要精心设计和精心准备。

自2011年1月28日起，上海和重庆开始试点个人住房房产税改革。这两年来，收入一直很少，效果不明显，而且有很多争议。

前国家税务总局副局长许善达在接受《财经》记者采访时表示，上海和重庆的试点实践清楚地证明，个人住房房产税试点并不成功。所有主张房产税试点的人提出的政策目标不可能在短时间内实现，个人住房房产税制度也不符合中国的现状。

NPC财经委员会副主席吴晓灵在2012年的一次论坛上指出，开征房产税是一件非常严肃的事情，税制应该由NPC制定。但是，目前开征房产税的政策意图和标准尚不明确，应尽快提交NPC讨论。

作为个人住房房产税改革的支持者，康佳回应称，NPC在实施房产税之前“基本不可能”立法。

康佳说，全国人民代表大会领导制定了与财产税有关的法律，这些法律已在全国范围内实施。这一观点基于法治下税收的内在逻辑，是值得肯定的。但是，回到中国改革的实际情况来看，在目前存在争议的直接税改革形势下，采用这种方法基本上是不可行的。

全国人民代表大会对预算法的修改已经拖了十多年，目前仍处于博弈阶段。康佳认为，《预算法》第二次修订草案反映了立法机关的不作为。想象一下，在这种情况下，全国人民代表大会将制定财产税法，在五年或十年内可能看不到它。必须允许中国的改革先行一步，给空.一个灵活创新的环境如果不给空，它只是强调必须先立法，如果没有法律，它就不会动，所以许多改革无法推进。

在可预见的未来，康佳认为，中国实施的房产税不能简单照搬美国的普遍征收模式，而只能坚持规范高端房地产的理念。

资源税也被视为地方政府的主要地方税，尤其是资源丰富的中西部地区。楼继伟此前写道，资源税原则上适合中央政府收入。然而，在中国，资源主要分布在中西部贫困地区。为了支持这些地区的发展，资源税可以留给地方政府，但最好留在省级，以避免资源分配不均。

楼继伟认为，在中央规定的地方税设立原则的基础上，可以赋予各省一定的地方税征收权，但应遵循两个原则。第一，不允许对生产和流通环节征税，以保证市场的统一；第二，不应实施地区歧视政策。

国家研究中心“383计划”提出积极推进以房产税和消费税为基础的地方主体税种建设，加快建立房地产登记制度，扩大房产税试点范围，尽快完善相关制度，并在一定过渡期后全面推行，明确作为区县政府的主体税种。根据消费地原则，国内消费税归类为地方税，从生产环节转变为零售环节，车辆购置税归类为地方税。

理想的分税制是什么？康佳认为，应体现为“一级政权、一级合理权力、呼应一级合理财权、配置一级合理税基、形成一级规范、完整、透明的一级产权一级债务预算”，辅之以中央和省级基于要素法的自上而下转移支付和必要的生态补偿型区域间横向转移支付。

作为原财政部部长，项怀诚在1994年直接参与了分税制改革。他在接受《财经》采访时说，一个好的财政制度应该有六个方面:

首先，我们必须能够调动中央和地方政府的积极性；第二，要体现合理分配或调整，要体现国家发展过程中的基本分配关系；第三，要确保财政收入在经济发展和扩大流通的基础上稳步增长；第四，分配应日益合理化，财政分配应逐步体现公共财政的理念；第五，金融体制改革有利于中央政府的宏观调控；第六，金融改革应支持和促进其他经济体制的改革，包括税收、金融、价格和能源改革。

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