财政部长：社保制度漏洞太多 给多少钱都会吃光

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专家表示，养老金制度的设计必须遵循“政府吃，个人改”的原则

财政部部长楼继伟的“社会保障漏洞”理论引起了公众对社会保障体系的关注。我国社会保障基金尚未在全国范围内协调，投资保全制度不完善、公共机构改革滞后等问题一直是社会保障体系无法克服的障碍。那么，有什么方法可以弥补这些缺陷呢？中国社会保障制度改革的方向在哪里？国外有哪些成熟的经验可以借鉴？今天，我们的报纸推出了专题，并一一解答。

如何堵塞社会保障体系的漏洞

随着金融改革、财税改革的不断推进，社会保障制度改革亟待解决。目前，我国社会保障基金在全国范围内尚未协调，投资保全制度不完善、事业单位改革滞后等问题一直是社会保障制度无法克服的障碍。

在最近举行的中国发展论坛上，财政部长楼继伟说:“我们体制的各个方面都有太多的制度漏洞，社会保险方面也有太多的制度漏洞。如果我们不堵塞这些系统中的漏洞，我们将提供一些约束。有激励机制的安排，以及会吃掉多少钱。”

总体规划需要顶层设计

据悉，2012年，中国城镇职工基本养老保险基金收入为1.97万亿元，支出为1.55万亿元，累计余额为2.37万亿元。养老金目前是有保障的。然而，未来的养老金并不容易。据估计，到“十二五”末，我国60岁以上老年人将达到2.21亿人，占总人口的16%，作为我国养老保障体系第一支柱的基本养老金的支付压力将不断加大。

“确定中国城乡养老保险制度一体化的战略目标，是应对人口老龄化挑战的国家战略的核心和重中之重。”西南财经大学保险与社会保障研究中心主任林毅认为，完善覆盖城乡居民的养老保障体系，建立多层次、可持续的中国城乡居民养老保障体系，必须从战略高度进行顶层设计和系统目标设计，必须系统、全面、清晰地理解和把握中国城乡养老保障体系的战略目标定位、体系框架设计、运行机制和核心技术。

据悉，人力资源和社会保障部已经为社会保障制度改革的具体方案设定了原则和方向，研究了包括双轨制养老金制度在内的一系列社会保障“漏洞”，正在小范围征求意见。接近人力资源和社会保障部的人士表示，具体草案将在适当的时候发布。去年11月，人力资源和社会保障部就统筹城乡养老保险制度的衔接问题公开征求意见。

党的十八大报告强调，中国社会保障体系建设要坚持“全覆盖、基本保障、多层次、可持续”的“十二字方针”。林毅认为，科学设计我国城乡养老保险制度整合的目标模式，必须充分估计人口老龄化的挑战及其严重后果，充分考虑统筹城乡社会保障体系建设的总体要求，充分考虑养老保险制度可持续发展的关键，充分考虑现行养老保险制度与覆盖城乡的目标模式的对接和有机结合，以赢得战略主动权，避免战略失误。

只有这样，才能正确设计人口老龄化背景下中国养老保险制度建设的制度蓝图、战略目标、战略框架、战略步骤和战略措施，才有可能从国家发展战略的高度构建中国养老保险制度这一艰巨而复杂的社会系统工程，实现中国养老保险制度的健康、稳定和可持续发展林宜强调。

一位养老金研究学者在接受《证券日报》采访时表示:“未来几年，国家可能会重新审视现有的养老金制度，或者在顶层设计中制定新的计划。”

多层次养老保障体系的构建

迫切需要加速

事实上，截至2012年底，中国城乡居民已达4.837亿人，比去年年底增加1.5187亿人，城乡老年居民每月领取养老金1.3075亿人。这标志着我国基本实现了新型农村和城镇居民社会养老保险制度的全覆盖，随着企业职工养老保险的实施，我国覆盖城乡居民的社会养老保险制度已经基本建立。

人力资源和社会保障部同时发布的数据显示，截至2012年底，城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别为3.0379亿、5.3589亿、1.5225亿、1.8993亿和1.5445亿，分别比上年末增加1988万、6246万和908万总支出22063.1亿元，增长22.2%。其中，城镇职工养老保险基金总收入19693亿元，总支出15502亿元，当期余额4191亿元，累计余额23667亿元。

业内人士认为，目前，我国社会保障体系已基本实现全覆盖，但多层次保障体系的建设还远远不够。例如，构建多层次的养老保障体系可以帮助满足不同目标群体的需求，提高体系的效率。目前，中国的基本养老保险作为第一支柱，重点是满足职工最基本的需求。作为第二大支柱，企业年金注重满足员工改善退休生活的需求。个人储蓄养老保险作为第三大支柱，用于满足员工的个人养老需求，提高老年人的福利水平。三大支柱相辅相成，能够有效提高养老保障体系的运行效率。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受《证券日报》采访时表示:“养老金制度的设计必须遵循‘政府吃，个人提’的原则，因此有必要推进多层次养老金制度的建设。”

建立我国可持续的养老保障体系，应明确养老保障体系中政府和市场的职能和分工，建立多层次的养老保障体系。林毅建议，2015年前，突破政策壁垒，积极发展各种补充养老保险制度，通过税收优惠和政策支持加强监管，积极推进企业年金、职业年金、家庭年金、个人年金和商业人寿保险计划。

上述业内人士认为，要更好地构建多层次养老保障体系，必须有效改革第一支柱，扩大和加强第二支柱和第三支柱，同时大力发展养老战略储备基金，真正解决长期制约多层次养老保障体系建设的体制性和体制性问题。

堵塞社会保障漏洞需要立法支持

建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，不仅是社会稳定和国家长治久安的重要保障，也是实现社会保障基本人权的现实途径。养老保险是影响最大、覆盖面最广的社会保障项目。养老保险立法的完善是衡量一个国家社会保障完备性的重要标志。

到目前为止，中国已初步建立了由国家基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险组成的多层次体系框架，并实施了企业职工共同缴费和国家财政补贴的融资政策；建立了社会统筹和个人账户相结合的制度模式。

然而，业内人士认为，在建立我国养老保险制度的过程中，国家责任没有明确界定，立法滞后，立法水平和效力低下，这与我国社会快速老龄化进程和养老保险在社会经济生活中的重要地位不相适应。因此，完善我国养老保险立法迫在眉睫。

据记者了解，目前，中国只有自2011年7月1日起实施的《社会保险法》和一些部门法规。此前，首都经济贸易大学劳动经济学院副院长朱在中国社会保障30人论坛上坦言:“我觉得社会保障体系存在身份、户籍、地域等多重划分，很多人呼吁顶层设计的必要性。”顶层设计要求社会保障制度改革真正推进到制度、制度和机制建设的层面。对于重大改革，应在改革前立法，通过法律手段使改革过渡到合理、规范、有序的阶段，以确保改革的顺利进行和改革的顺利实施。

中国保监会副主席陈文辉早些时候表示，要建立可持续的养老保障体系，必须努力处理好政府与市场的关系。一是明确养老保障体系中政府和市场的职能和分工；第二，要真正做到广覆盖、保基本，合理确定基本养老保险保障水平，实现财政可持续性；第三，要利用市场机制提高整个基本养老保险的运行效率，实现机制的可持续性；四是建立多层次养老保障体系，加大对第二、三支柱养老保险的政策支持。

业内人士普遍认为，由于立法滞后，许多社会保障项目没有出台专门的法律法规，各地都是以人力资源和社会保障部、民政部发布的文件和方案为依据，并根据本地实际情况进行了微调，缺乏规范性、长期性和稳定性。养老保险是一个从支付到给付的过程，持续几十年。没有严格的法律和稳定的制度，就很难维持。