科研经费管理制度改革困境与出路

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10月22日，财政部部长楼继伟代表国务院在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上作了《全国财政科技经费分配和使用情况报告》，指出科技投入是科技创新的物质基础，财政科技投入在支持公共科技活动和引导企业等社会投资方面发挥着重要作用。要进一步加强和改善财政科技经费管理，切实提高使用效益，从根本上讲，必须深化科技体制改革。在10月11日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，科技部部长万钢对近年来科研经费出现的一些违法违规事件表示愤怒、悲伤和惊愕。目前，科研经费使用普遍存在失范和违规现象。必须加快体制改革，切实尊重科技创新的基本规律和科研活动的客观需要，配套灵活有效的科研经费管理体制。 科研经费的使用如何成为违反法律法规的最大受害者？ 近年来，科研经费逐年大幅增加，但其使用的合规性和效率日益成为一个突出问题。国家审计署发布科技部2010年度审计报告时，在脚注中写道:2010年对99个在研支持项目的审计普遍存在问题，不符合专项资金管理和其他财经制度的规定，如扩大支出范围、未经批准擅自调整预算、违规核算等，涉及数亿资金。中国科学技术协会几年前进行的一项调查显示，只有大约40%的研究经费用于项目本身，大量研究经费在项目之外流失。自2003年以来，北京市海淀区检察院共立案侦查17起职务犯罪案件，涉及科研经费领域21人，其中利用科研经费监管漏洞贪污挪用等犯罪较为集中，涉案人员多为高级知识分子。 客观地说，当前的科研经费中存在着比较普遍的合法和不合理的浪费、低效的使用和滥用，以及非法的、违纪的甚至是非法的挪用和占用。一方面，这些违法行为与监督管理机制不完善有关；另一方面，科研经费管理体制的僵化和不合理也造成了逆向选择行为因素。 现实与困境:如何体现人力资本的价值？ 人是科技创新的第一要素。智力劳动是科学研究活动中最重要的投入，应该得到尊重和体现。然而，长期以来，我国的科研经费一直投资于“重物轻人”，而且大部分投资于材料和活动，如科研仪器设备、会议、旅游等。但众所周知，科学研究的投资并不等于实验或仪器的投资，也与科学研究的产出没有直接关系。这就导致了两个问题:一是科研浪费严重，使得许多合法但不合理的支出出现在一些话题上，比如开很多不必要的会议，购买太多不容易被外界核实的试剂耗材；二是劳务成本补偿的“弯曲”，即虚假支出，通过虚报、谎报间接补偿。在此过程中，作为一个“利益共同体”，项目支持单位往往会适当放宽一些限制，并默许研究组在“预算范围”内适当报销一些非真实的账单。这是科技部部长万钢2013年10月11日在国务院办公室新闻发布会上说的话:“科技人员和管理人员坐在同一条船上，摇着桨。” 自2009年以来，相关部门已做出积极的政策改进。《闽口市科技重大专项资金管理暂行办法》(财教〔2009〕218号)和《关于调整〈国家科技计划和公益事业科研专项资金管理办法〉若干规定的通知》(财教〔2011〕434号)明确规定了国家科研项目的间接费用，并规定间接费用由项目(项目)承担单位统筹使用和管理。用于科研人员激励性支出的部分间接费用应在科研人员绩效考核的基础上与科研相结合，但总的来说，这种改革是保守的，步骤太少，还远远不足以反映人力资本在科研活动中的价值和贡献。 方向与出路:以人为本，以结果为导向 深化科研经费管理改革的关键是建立适应科研活动特点和科研创新规律，同时符合财政预算管理相关要求和国民收入分配制度总体方向的经费管理体制。要把握科研活动的规律，最重要的是以人为本，为科研人员的工作创造宽松的环境，充分调动科研人员的创新积极性。科研投入已经从传统的“以物质(活动)为导向”转变为“以人为本”。通过科研经费的绩效支出增加了人力资本的报酬，建立了以结果为导向的科研绩效管理机制，增强了制度的激励和约束。解放思想，树立市场契约精神，实施科研服务采购模式深化科研经费管理体制改革，首先要解放思想。在市场经济体制下，科研项目和经费的分配应充分体现市场契约精神。在保持国家对科研机构稳定的财政支持的基础上，对于具有竞争力的项目资金，应实行与市场化研究机构相比较的购买服务的项目资金安排模式，特别适合在应用研究和应用基础研究领域处于领先地位，任务目标明确。在项目(课题)管理模式中，要将过去发放“任务书”的管理模式转变为签订“协议”或“合同”的市场模式，明确承担单位与国家科技部门的权责关系。同时，要把严格的“过程控制”转变为严格的“成果验收和绩效评价”，明确科研活动的成果和产出要求，明确分阶段任务考核的目标，根据完成情况和效果考核分阶段进行科研经费分配，形成契约式管理。在这种模式下，进一步和详细的改革措施可以合理地实施。例如，对于一些可控性强、任务规范的科研活动支出，如基本科研条件的分配(如科研用计算机、印刷、装订费)、差旅费和住宿费等。在明确设备标准和预算定额标准的情况下，可以尝试改变报销方式，将发票报销制改为“预算拨款+交易审核”制，这样不仅可以大大减少不必要的费用审核和报销等工作量，而且有助于建立独立、经济的科研经费使用机制。 (2)完善“人力资本”的补偿机制 从国家承认“知识创造价值”和“人才是创新的第一要素”的宏观政策取向来看，对科研项目经费中的人力资本和科研劳动投入进行补偿不仅合理，而且必要。因为这是对科研人员承担国家任务和项目的一种激励，是对他们难以准确计算的过度劳动投入的承认，是对他们创造性智力劳动的一种赞扬。 首先，对科研项目进行“全成本核算”和补偿。借鉴英国科研项目对外合作(fec)改革的经验和美国通过直接资金计算间接成本比率的经验，财政和科技部门应指导科研项目全成本核算体系的建立和完善。“全部成本”是指应包括在科研项目、产品和所有有偿服务活动成本中的所有实际和法定支出的总和。通过科学、合理、真实、完整地核算各种科研成本，确定人员费用等各种间接成本的合理水平，包括人力资本支出、特殊成本和共享成本在内的所有直接和间接成本都可以得到合理的经济补偿，使科研经费能够用在真正需要的地方，有利于开展绩效评估。 二是在直接成本中恢复一定比例的“科研津贴”和“人工费”。建议进一步修订和完善科研经费管理办法，借鉴英国、美国等国家的做法，扩大科研项目直接成本中的劳动支出范围。增加人员预算比例可以相应减少一些不相关的费用，如削减或严格限制餐饮费用、招待费等模糊项目的报销。人员费用不限于研究生和临时外部员工的劳务费用。项目负责人和研究组成员还可以根据其贡献的工作量获得一定比例的劳动报酬或“智力补偿费”，使科研人员的劳动得到应有的回报，提高他们的科研积极性和创新热情，减少虚报费用的现象。三是完善间接成本补偿机制。在现行人事“绩效支出”由间接成本安排的政策下，应加快事业单位绩效工资制度配套改革，建立科研人员科研工作量的核算和绩效评价方法，建立和完善间接成本中人事绩效支出的管理方法，明确人事绩效激励支出的具体内容和实施方法，确保其实施和落实。 (3)提高资金使用的自主性，以更好地适应科学研究活动的规律和实际需要。 科学研究具有很大的不确定性和不可预测性，科学研究活动和技术方案可能需要适应当地条件和随机情况。因此，预算不应过于详细，也不应强制完全按照最初提交的预算表执行。 第一，增加支出科目预算调整的权限和范围。在预算执行过程中，应允许项目承担单位调整预算。在有限的资金比例内增加“不可预见费用”支出账户，在编制、核实和安排支出时为不可预见因素留出相对灵活的空空间。同时，在项目资金总预算的控制范围内，对科研资金特别是直接资金的内部结构和比例关系没有硬性或“一刀切”的规定，以满足不同类型、不同性质的项目和项目支出的实际需要。 第二是促进“模块化筹资”。“模块化资助”是近年来国家卫生研究院(nih)推广的一种支持科研基金的创新方式。它使用25，000美元作为补贴单位或模块来计算补贴金额。申请人无需提出详细的预算，只需列出所需的模块数量并解释其原因。评审员和资助机构根据计划的质量、工作量和需求决定资助金额，即模块预算金额。每个模块通常包括人员和实验室的日常开支。这一体系更符合科学研究的规律，更具科学性，受到学者们的普遍欢迎。 (4)建立面向结果的科研经费使用绩效评价机制 加强科研经费绩效评价是提高国家科技资源配置效率的重要手段，是“面向结果”的科研管理理念的延伸和实践。借鉴国际经验，加快科研项目绩效评价和资金使用效率，探索一套适合我国国情的科研经费绩效评价体系。要完善评价机制，建立科学合理的绩效评价指标体系和评价标准，制定科学的评价方法，对科研项目成果的综合效益和影响进行评估和评价，并通过后期补贴和奖励与项目预算安排动态挂钩。 (5)提高科研经费使用和管理的公开性和透明度 为防止科技经费管理中的内幕交易、暗箱操作、挪用等违法行为，提高经费使用和管理的公开性和透明度是重要措施之一。首先，科研项目经费的使用应在本课题组和本单位公开；其次，国家重大科技项目资金的评估、分配和使用要向社会公布，自觉接受监督，避免出现一些恶性问题。同时，为建立创新的调查体系，科技部、财政部、教育部、中国自然科学基金等相关部门应加快建立覆盖中央部门和地方省级科研项目的预算信息数据库互联互通，构建统一的管理信息平台。 (六)转变资金监管理念，强化责任机制 一是转变监管理念和模式，科研经费监管应从“绳控”向“笼控”转变。要规范和有效地运作科研经费，必须处理好经费使用的自主性和灵活性与责任约束的关系。我们应尽可能采用“笼状”监管，同时在政策范围内给予科研承担者一定的资金使用自主权和灵活性，以尽可能避免“绳状”控制，抑制科研创新的活力。第二，要建立科研信用机制，完善信用体系。建立科研经费使用信用档案和信用管理机制，科研管理部门可以对项目依托单位、承担单位、责任人和科研团队的科研经费使用和管理信用进行记录和评估，通过信用体系建设，充分发挥项目承担单位、项目负责人和科研团队的自我管理和自我约束作用。

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