贾康：三招缓解地方财政困难 破解土地财政尾大不掉

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2013年1-5月，全国公共财政收入56214亿元，增长6.6%，同比下降6.1个百分点。其中，中央财政收入27134亿元，同比仅增长0.1%，增速同比下降10.7个百分点，个别月份甚至出现负增长；地方财政收入(本级)29080亿元，同比增长13.4%，增速同比下降1.3个百分点。如果扣除中央政府对地方政府的转移支付，全国许多地方的收入将达不到支出，相当一部分地方的财政收入目标没有达到年度预期。

今年最后几个月，制约财政收入增长的因素仍然很多，如工业增加值增速放缓、工业生产者生产者价格指数下降、企业效益下降、房地产交易量下降以及实施结构性减税等，这将使全年财政收入形势不容乐观，财政收入低增长将成为常态。

在财政收入大幅放缓的同时，财政支出保持了近乎刚性的快速增长态势。今年前五个月，国家财政支出46610亿元，比去年同期增加5442亿元，增幅13.2%。由此可见，政府财政收支矛盾日益加剧，中央政府和地方政府都面临着前所未有的“财政焦虑”。事实上，如果把地方积累的实际债务余额考虑在内，地方财政的压力会更大。

罗马不是一天建成的。地方财政困难的形成是由于近年来全球金融危机后国内经济增长放缓和政府行政支出过大，但更深层次的是制度因素。其中，分税制改革不到位，中央与地方财力和权力不匹配，导致地方政府长期资金不足，过度依赖土地收入，这是“土地财政”等问题的制度根源。

当前，为缓解地方财政困难，应着力抓好以下三个方面:一是积极构建和完善合理的地方税收体系。这包括推进资源税改革进程，尽快实施煤炭、岩金矿和磷矿资源税从价征收改革，先试点部分项目，在一定范围内根据资源差异确定税率标准。在自然资源丰富的西部地区，资源税可视为未来地方税收体系的主要税种之一，并可建立地方财政收入稳定增长的长效机制。

在积极稳妥推进房产税体系的过程中，可以考虑将原房产税、城市房产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等税费合并为统一的房产税，在房地产保有阶段征收，以发挥其在逐步形成地方税制支柱中的作用。及时启动环境税改革措施。按照先易后难、循序渐进的原则，选择防控任务重、技术标准成熟的税种征收环境保护税。由于环境治理属于地方政府的管理范畴，这部分税收主要属于地方政府。

二是规范财政转移支付制度。继续扩大一般转移支付资金规模，清理整合专项转移支付项目，尽量减少项目支出的重复和重叠，严格控制新项目。必须设置的项目必须与资金安排和制度建设同步；完善现行转移支付制度，采用能够反映各地区客观实际的客观量化公式和统计指标，根据各地区不同的主要功能，进一步将农业和生态地区转移支付支持制度化、规范化；加快研究建立生态补偿横向转移支付制度，即在经济和生态关系密切的同级政府间建立跨区域生态转移支付基金，通过辖区内政府间的合作实现区域间生态成本的有效交换和分担。

三是实施绩效更突出的财政支出管理。一段时间以来，中央政府和地方政府贯彻“八项规定”的要求，勤俭节约，反对铺张浪费，取得了一定的成效。但是，随着国家“钱袋”的收紧，中央政府和地方政府都必须长期贯彻“八项规定”的要求，结合综合改革，从源头上制止政府乱花钱。一方面，要优化财政支出结构，保持民生底线，确保各项支出支持经济转型；另一方面，要加快完善财务绩效管理体系，充分发挥NPC、CPPCC、审计和公众在监督预算中的作用，有效提高政府支出效率，确保有限的资金用在刀刃上。

(作者是财政部财政科学研究所所长)

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